組建自然資源部有何頂層思考

2018/3/31 20:15:54

近日，經(jīng)過投票表決和習(xí)近平主席簽署主席令予以任命，曾任北京市副市長、黑龍江省委副書記的陸昊，上任自然資源部部長。 作為此次國家機構(gòu)改革中新出現(xiàn)的重要部門，自然資源部這一囊括了8個部委、局的自然資源監(jiān)管職能和空間規(guī)劃職能的全新機構(gòu)，有著怎樣的頂層思考？ 曾經(jīng)
故事可以從一只青蛙講起。話說有一種珍稀青蛙，生活在湖泊、濕地和周圍的農(nóng)田、山林之中。為保護它，法律賦予了林業(yè)和漁業(yè)部門的主管職責(zé)。不過，此前大型湖泊和水庫歸水利部門管理，而農(nóng)田、山林涉及國土部門。 問題就出現(xiàn)了，青蛙在水里游歸漁業(yè)管，跳到岸上歸林業(yè)或者國土部門管，被人抓了歸工商管……于是，青蛙的管理出現(xiàn)了七八個大蓋帽，管不好一個破草帽的政出多門、九龍治水現(xiàn)象。 青蛙的故事折射出當(dāng)前機構(gòu)管理中的一個重要問題：行政機構(gòu)的條塊化職權(quán)分割。這種模式專業(yè)性強、行政效率高，但隨著時代發(fā)展、社會變遷，權(quán)責(zé)分工的界限越來越清晰，九龍治水的問題開始越來越多地暴露出來。 對于那些立竿見影、有利可圖的項目，大家都想分一杯羹；對于那些投入大、見效慢還得罪人的項目，大家都往后退。最后，就形成了監(jiān)管空白和監(jiān)管打架的現(xiàn)象。 現(xiàn)在
問題出現(xiàn)了，就要整合。因為如果城市邊緣有一塊地，既適合建商場、住宅，又能植樹造林，或恢復(fù)成濕地，它在過去一定是不同部門的必爭之地。 此時，一項資源的開發(fā)或保護，可能就不是基于科學(xué)的理性判斷，或者社會各界的共同需求，而是由多個相關(guān)部門中誰更強勢來決定。在經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的導(dǎo)向下，笑到最后的往往是資源開發(fā)部門而不是資源保護部門。 現(xiàn)在，自然資源部將幾個部委的職能整合到一起，就能對各類規(guī)劃進行統(tǒng)籌，實現(xiàn)多規(guī)合一。我們說要一張藍圖干到底，自然資源部就是給出這張藍圖的空間底圖，告訴我們哪些地方能開發(fā)，哪些地方要保護。 但有人問：既有自然資源部，又有生態(tài)環(huán)境部，職責(zé)有何區(qū)別？ 是這樣：自然資源部整合了原國土等8個部、委、局的規(guī)劃編制和資源管理職能，生態(tài)環(huán)境部整合了原環(huán)保等7個部、委、辦的環(huán)境保護與污染防治職能。 通俗來說，前者負(fù)責(zé)全國960萬平方公里陸地和300萬平方公里海洋的所有自然資源的空間規(guī)劃和數(shù)量監(jiān)管；后者主要負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管。 兩者相關(guān)性在于：聯(lián)手實現(xiàn)上管天，下管地，中間管空氣的作用。這也體現(xiàn)了山水林田湖草是一個生命共同體的重要原則。 職權(quán)
自然資源部的職權(quán)范圍，可以歸結(jié)為兩條紅線。 一條是地圖上肉眼可見的生態(tài)紅線。各類國家公園、自然保護區(qū)、飲用水源地，重要森林、湖泊、海島、濕地等，都要被劃入生態(tài)紅線，禁止或限制開發(fā)。 這些區(qū)域是占國土面積近三分之一，關(guān)系到中華民族千秋萬代瓜瓞綿延的生態(tài)區(qū)域，任何情況下都是不能動的。 另外一條是資源開發(fā)利用上限。相較前者，這是一條隱形的控制紅線。提到水資源開發(fā)利用率、礦產(chǎn)資源開采總量控制指標(biāo)，可能有些抽象，但大家只要想象越來越緊張的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，就能明白其中的道理。 一項自然資源的開發(fā)，往往關(guān)系到生態(tài)系統(tǒng)中的多種要素，如不加注意，后患無窮。 還是以青蛙為例。如果開采某座大山的礦產(chǎn)，就會破壞山上的森林植被，讓山間的溪流和山下的湖泊干涸，最后影響青蛙的生存。 這時是否開采、開采到什么程度、每年開采多少、一共開采幾年等問題的確定，既要考慮社會經(jīng)濟發(fā)展對礦產(chǎn)的需求，又要考慮林業(yè)資源、水資源破壞帶來的損失，還要考慮青蛙的物種多樣性價值。 這些工作由一個部門統(tǒng)籌，要比多個部門協(xié)調(diào)高效得多。 確權(quán)
無論是生態(tài)紅線還是資源利用上限，最終表現(xiàn)都是各類自然資源的確權(quán)管理。 自然資源全民所有是我國的基本制度之一。很可能今后各級政府的自然資源部門，將統(tǒng)一行使其全民所有者職責(zé)，負(fù)責(zé)保護、修復(fù)生態(tài)紅線以內(nèi)、資源上限以外的自然資源，并向社會釋放可供生產(chǎn)經(jīng)營、開發(fā)利用的自然資源產(chǎn)權(quán)。 由此來看，建立自然資源部并不是計劃經(jīng)濟的影子，而是明確了哪些資源要出于公益目的而保留、保護和修復(fù)。這樣就能更明確哪些資源可以向市場放開，并由更為規(guī)范的市場機制進行配置。 例如，我國目前已經(jīng)建立的土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、林權(quán)，正在試行的水權(quán)交易或流域水資源生態(tài)補償機制，都可以進一步完善和擴容。供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，少了作為生產(chǎn)要素之一的自然資源的供給改革怎么行？ 自然資源產(chǎn)權(quán)的整體明晰，同時有利于各類資源稅、費的系統(tǒng)化改革。像大家普遍關(guān)心的土地財政轉(zhuǎn)型、房產(chǎn)稅征收等問題，如果放在自然資源稅費改革的大框架下，可能將有更清晰的認(rèn)識和理解。 當(dāng)然，作為一個掌握著如此巨大職能的新設(shè)機構(gòu)，自然資源部同樣需要考慮與其他部委之間的合作、監(jiān)督問題；在垂直管理、內(nèi)部機構(gòu)融合方面，也有一定的探索空間。對此，讓我們拭目以待。

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